對《資產評估法（草案）》的修改意見
閆旭東（北京仁達房地產評估有限公司董事長）
首先感謝組織者給我這個機會，作為一個業(yè)界代表能夠反映對《資產評估法（草案）》（以下簡稱草案）的修改意見。
由于本法涉及評估從業(yè)人員切身利益，不得不考慮可能會出現(xiàn)的不利因素，但法律的制定就是要考慮全面，組織者征求意見，言者無罪，當知無不言，言無不盡。不當之處，敬請諒解。
總體意見：對草案核心內容堅決反對。
時間原因，主要談三條意見。
一、關于法的名稱
現(xiàn)今評估行業(yè)六個評估資格是歷史形成的，10萬估價師、1萬評估機構中現(xiàn)在就叫資產評估的僅占30%。法的名稱與其相同，不論怎么解釋說明，不能體現(xiàn)公平，還是會引起爭論和歧義，現(xiàn)時業(yè)內各方激烈的爭論已經顯現(xiàn)。
既然行業(yè)要統(tǒng)一，名稱要統(tǒng)一，草案中已明確叫注冊評估師，不同與六個評估資格中任何一個，法的名稱就不能以六個評估資格中的其中一個評估資格名稱而命名，應改為《評估師法》。
從國內立法實踐上說，評估、會計、律師號稱三大經濟鑒證類中介服務行業(yè)，現(xiàn)草案的內容、結構與《會計師法》、《律師法》基本一致，叫《評估師法》，彰顯法律體系的一致性。
同時從國際上看，無論是任何一個國家的法律、任何一個國際評估準則，任何一個國際評估組織，以及任何一個評估師資格（中國除外），均沒有在評估（或估價）前加綴“資產”二字。草案“第五十六條境外評估機構、評估人員在中華人民共和國境內設立評估機構或者執(zhí)業(yè)的管理辦法，由國務院制定”，也沒有加資產二字。
如果堅持加“資產”二字，將不得不讓人猜測主導者的用意。
二、關于市場準入
1、評估師專業(yè)類別、評估業(yè)務類型、評估執(zhí)業(yè)行業(yè)三者關系問題
（1）草案“第二十二條 評估機構執(zhí)業(yè)不受地域和行業(yè)限制，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”，第二條中“資產評估業(yè)務包括不動產評估、動產評估、無形資產評估、企業(yè)價值評估和其他經濟權益的評估”，顯示相應說法不一致，一個是評估執(zhí)業(yè)行業(yè)，一個是評估業(yè)務類型，為什么不同？能否解釋其中的差別，或能否像評估業(yè)務類型一樣列舉界定評估執(zhí)業(yè)行業(yè)有哪些？
此外“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”，能否做個說明，列一列，清理確認一下，讓從業(yè)人員明白，哪些評估業(yè)務類型或執(zhí)業(yè)行業(yè)能做，哪些不能做，怎么區(qū)分？
（2）草案“第三十六條國務院財政主管部門會同相關行政主管部門組織實施資產評估行業(yè)管理協(xié)調配合機制，履行下列職責：（一）設定注冊評估師專業(yè)類別；---”。但除了“第二章注冊評估師”“第九條---考試科目分為公共科目和專業(yè)科目”似乎與其相關，草案通篇全無任何注冊評估師專業(yè)類別相應執(zhí)業(yè)范圍、權利、責任等有何差別的說法。請問設定專業(yè)類別有何作用、意義？對專業(yè)類別想怎么進行管理？
制定本法的核心，是要將六個評估資格、五個部門管理的評估行業(yè)，“按照‘統(tǒng)分結合’原則，在實行統(tǒng)一市場準入、統(tǒng)一基本準則和統(tǒng)一法律責任的基礎上，實行不同評估類別之間既有區(qū)別也有融合、各有關行政管理部門在協(xié)調配合機制框架下的部門分工負責制”（該用語見草案說明）。那么不同評估類別之間的“區(qū)別與融合”，怎么體現(xiàn)？
作為從業(yè)人員我們必須要搞明白：專業(yè)類別、評估業(yè)務類型、評估執(zhí)業(yè)行業(yè)這三者有沒有或有什么關聯(lián)關系？否則我們這些從業(yè)人員不知道用什么專業(yè)類別執(zhí)業(yè)？能做什么業(yè)務類型？能在哪個行業(yè)執(zhí)業(yè)？
如果法律涉及的、從業(yè)人員關注的怎么執(zhí)業(yè)的關鍵內容都不明確，法律的明示作用如何彰顯，如何讓我們這些從業(yè)人員知法和守法？
對于這三者不界定清楚，是無心之舉？還是故意為之，偷換概念，以便按照其主導者意愿操作？
我們不想被躲貓貓。
2、市場準入誰管？
（1）是國務院評估行業(yè)管理協(xié)調配合機制？
草案“第三十六條國務院財政主管部門會同相關行政主管部門組織實施資產評估行業(yè)管理協(xié)調配合機制，履行下列職責：---（四）制定注冊評估師執(zhí)業(yè)注冊管理辦法和評估機構資質管理辦法”。顯然評估師執(zhí)業(yè)注冊管理僅僅是“注冊”，不是評估師市場準入管理；評估機構資質管理按估價師人員數(shù)量、業(yè)績規(guī)模等指標確定，很簡單，也不是評估機構市場準入管理。
即：草案未賦予（至少未明確賦予）國務院評估行業(yè)管理協(xié)調配合機制管理評估師和評估機構的市場準入的職責。
并且這與草案說明中“按照‘統(tǒng)分結合’原則，在實行統(tǒng)一市場準入、統(tǒng)一基本準則和統(tǒng)一法律責任的基礎上，實行不同評估類別之間既有區(qū)別也有融合、各有關行政管理部門在協(xié)調配合機制框架下的部門分工負責制”（該用語見草案說明）的說法不一致。
哪——誰管？
（2）關鍵在這里
草案“第三十七條 國務院資產評估行業(yè)管理部門履行下列職責：---（三）實施注冊評估師和評估機構的市場準入管理”，“第三十八條 資產評估行業(yè)管理部門不得對評估機構依法取得執(zhí)業(yè)資質進行不合理限制，不得對符合條件的評估機構跨地區(qū)、跨行業(yè)執(zhí)業(yè)設置行政障礙”。
即注冊評估師和評估機構的市場準入管理法定職責在國務院資產評估行業(yè)管理部門，他可以對評估機構取得執(zhí)業(yè)質資進行合理限制，可以對不符合條件的評估機構跨地區(qū)、跨行業(yè)執(zhí)業(yè)設置行政障礙。
這里再次與草案說明中“按照‘統(tǒng)分結合’原則，在實行統(tǒng)一市場準入、---各有關行政管理部門在協(xié)調配合機制框架下的部門分工負責制”（該用語見草案說明）的說法不一致。
而且實施準入管理肯定有管理辦法，可歸為行政法規(guī)，又與草案““第二十二條 評估機構執(zhí)業(yè)不受地域和行業(yè)限制，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”相呼應。
如此這樣，對于怎么實施準入管理“統(tǒng)分結合”？怎么界定專業(yè)類別、評估業(yè)務類型、評估執(zhí)業(yè)行業(yè)？什么是“合理限制”？什么是“不符合條件可以設置行政限制”？草案一方面完全回避，不予明確，也不明確行業(yè)管理部門。另一方面又都明確的將這些關鍵內容的權力完全賦予了這個“國務院資產評估行業(yè)管理部門（注：草案中已有暗示，見下文）”，由他說了算，給其法律依據(jù)，依法行政成了他的權利職責。
也就是說，這里一方面體現(xiàn)出了草案說明中提到的“不同評估類別之間的區(qū)別與融合”，但另一方面卻是沒有草案說明中提到的“各有關行政管理部門在協(xié)調配合機制框架下的部門分工負責制”。
當然，國務院評估行業(yè)管理協(xié)調配合機制在草案上說可以“協(xié)調處理影響資產評估行業(yè)發(fā)展的重大問題”。不用否認，也不用承認，誰都不是傻子，也不要自認聰明把別人當傻子。沒有制約機制，人家可聽可不聽，不想聽就說各方意見不統(tǒng)一你有啥招，表面聽了同樣可以踢皮球協(xié)調一樣拖跨你。
（3）這個部門到底是誰？
草案未明確評估行業(yè)管理部門到底是誰，也沒明確誰有權利確定讓誰管，好像是國務院，因為國務院要制定實施條例。
但同時欲說還羞，遮遮掩掩暗示是財政部，因為草案偏偏明確由他牽頭。
草案第三十六條明確財政部牽頭組織實施評估行業(yè)管理協(xié)調配合機制，那將來國務院資產評估行業(yè)管理部門是不是就是財政部？能否明確？
草案說明中沒有說明，但業(yè)界關心并想知道為什么是財政部牽頭的理由，及今后為什么可能可以作為國務院資產評估行業(yè)管理部門的理由。
如果評估行業(yè)管理部門是財政部，現(xiàn)有的評估行業(yè)中30%的資產評估機構歸他管理，是不是對于現(xiàn)有的資產評估機構放開市場準入，他們什么業(yè)務、什么行業(yè)都可以做，而房地產評估、土地評估、采礦權探礦權評估、保險公估、機動車鑒定評估只能做現(xiàn)在的業(yè)務，可以進行合理限制，可以設置行政限制？
如果評估行業(yè)管理部門是財政部，行業(yè)自律組織自然由財政部管，以本來就歸財政部管的中國資產評估協(xié)會為主組建行業(yè)自律組織是否是理所當然？甚至連名稱一個字都不用改。
再看草案“第九條 國家實行注冊評估師資格全國統(tǒng)一考試制度?？荚嚳颇糠譃楣部颇亢蛯I(yè)科目?？荚囉少Y產評估行業(yè)自律組織組織實施”。
也就是，草案讓已為資產評估師、房地產估價師、采礦權探礦權評估師、舊機動車鑒定估價師等評估資格認證及考試（也包括國家其他各類專業(yè)資格）服務多年、以其代表的國家信譽為評估師公信力擔保、并發(fā)揮監(jiān)督制衡作用的人力資源與社會保障部下崗了。而且草案說明中居然還沒給個說法，人保部想當秋菊都沒戲。
不好意思，這里以陰暗之心妄自猜測，那專業(yè)科目考試放水或設定門檻，向“中評協(xié)”自己管轄的資產評估師隊伍傾斜，就理所當然了。因為草案已開方便之門，而且沒有監(jiān)督制衡機制，“中評協(xié)”或許無心無意，但已無法自證清白。
（4）為什么要這樣？
如果是這樣，如果今后評估行業(yè)由財政部、中評協(xié)管，人家有資產評估師這個親兒子，從市場準入可以合理限制、不符合條件可以設置行政限制到資格考試放水或設立門檻，其他五家隊伍可能就是陪太子讀書，不用再玩了，如何不讓我們這些非財政部、中評協(xié)管的其他種類的估價從業(yè)人員心驚膽寒?。?/span>
一部行業(yè)法律如果讓這個行業(yè)70%的從業(yè)人員害怕，不知未來會怎樣，不能安撫他們心中的恐慌，肯定就不是一部公正的法律。
本法的核心是要將六個評估行業(yè)合并成一個行業(yè)管理，那么合并后行政怎么管，從業(yè)人員怎么進行市場準入做業(yè)務，條件法上應當講明白。
本法是評估行業(yè)的基本法，行業(yè)憲法。如果連這部行業(yè)憲法對于管理部門、市場準入等基本事項都不能給出清晰的界定、對行業(yè)發(fā)展未來不能給予清晰的展示，那還能指望他能夠很好的貫徹落實嗎？“五龍治水”連國家法律都不予以解決，推給一個管理部門，還能指望這樣一個管理部門能夠解決嗎？這樣制定一部法律，是對法律的負責嗎？
如果未來是財政部、中評協(xié)主導，在獲得權力的同時，強行按照自己的意愿推動，偏向資產評估師及資產評估機構，能不能做到社會穩(wěn)定和諧發(fā)展哪？如何讓行業(yè)大多數(shù)從業(yè)人員信任、支持、擁護這部法律？
如果財政部、中評協(xié)說我們一定會公平公正地對待六個評估資格專業(yè)隊伍，但口說無憑，白紙黑字的草案體現(xiàn)出制約限制其權力的誠意了嗎？怎么讓我們這些70%的從業(yè)人員相信你沒有親疏之別？
就好比評估業(yè)合并是結婚，結婚后由家長統(tǒng)一管理，但我們不知這個新爹娘是誰？看草案指向是他，里面還有他的親兒子，只說來吧，嫁過來吧，你的是我的，我的也是你的，來了就聽新爹娘的，忘了你以前是干啥的，新爹娘允許你干啥就干啥，不要有意見，娘家說話不管事，更不要提婚前協(xié)議，也沒有財產公證。請問，你是姑娘你敢嫁嗎？你有女兒敢送出去嗎？
倉頡造字鬼神泣，文字可以救人也可以殺人，尤其是法律。公平、正義是法律的基石，讓法律規(guī)范的主體對象信任法律，是法律實施的基礎。
3、修改意見
其一，對評估行業(yè)今后如何“統(tǒng)分結合”，對專業(yè)類別、評估業(yè)務類型、評估執(zhí)業(yè)行業(yè)涉及的市場準入等事項界定和處理在本法中必須做出明確規(guī)定，限制評估行業(yè)管理部門的自由裁量權，僅賦予他執(zhí)行和監(jiān)督的職責。
其二，目前評估行業(yè)五個管理部門均不得做國務院評估行業(yè)管理協(xié)調配合機制牽頭單位以及評估行業(yè)管理部門，現(xiàn)有的六個評估資格大部分都由人力資源與社會保障部與各部門聯(lián)合組織考試和資格認定，國務院評估行業(yè)管理協(xié)調配合機制由國家人力資源與社會保障部牽頭負責，評估行業(yè)管理部門也由國家人力資源與社會保障部負責，將來行業(yè)自律組織也由國家人力資源與社會保障部負責組建。
三、關于專業(yè)類別、評估準則與監(jiān)管
1、專業(yè)類別與評估準則
（1）專業(yè)之分
評估行業(yè)的發(fā)展是與社會經濟的發(fā)展密不可分，伴隨著社會分工的細化，出現(xiàn)了不同的評估專業(yè)類別。
本草案第二條也明確界定評估是專業(yè)人員進行的專業(yè)服務。既然是專業(yè)人員進行的專業(yè)服務，不同評估專業(yè)類別對于專業(yè)知識背景、專業(yè)勝任能力都有不同要求，草案中也明確了評估師考試科目分為公共科目和專業(yè)科目，即是承認其差異。
只有有了差異，才能有專業(yè)之說。
（2）準則之分
評估準則也是在專業(yè)基礎上發(fā)展起來的。比如英國皇家特許測量師學會(RICS)制定的《評估指南》(Red Book)、美國評估促進會(AF)制定的《專業(yè)評估執(zhí)業(yè)統(tǒng)一準則》(USPAP)、國際評估準則委員會(IVSC)制定的《國際評估準則》(IVS)、歐洲評估師聯(lián)合會(TEGOVA)制定的《歐洲評估準則》(EVS)都是以不動產評估準則為主逐步發(fā)展起來的。
即使是不動產評估也有分類準則，如有金融評估的，有征稅評估的。同一組織，不同組別，準則也不相同，比如RICS，除了我們熟知的Red Book還有BLACK BOOK 、BLUE BOOK 、PURPLE BOOK等。
統(tǒng)一準則有，主要對最基本的一些概念、執(zhí)業(yè)程序和行為及道德要求的規(guī)范，內容篇幅相對較少。其他的都是相關專業(yè)準則。
2、監(jiān)管
評估行為不是孤立存在的，每個評估業(yè)務都對應一個經濟、行政或法律行為，這個經濟、行政或法律行為必然要受到法律法規(guī)或政府部門的管理監(jiān)督，自然也把對應的評估行為納入其監(jiān)管范圍。
比如企業(yè)國有產權流轉涉及到評估，國資委為維護國有資產出資人合法權益，防止國有資產流失，有專門的《企業(yè)國有資產評估管理暫行辦法》、《企業(yè)國有資產評估報告審核工作要求》、《關于規(guī)范中央企業(yè)選聘評估機構工作的指導意見》、《中央企業(yè)資產評估項目核準工作指引》、《關于加強企業(yè)國有資產評估管理工作有關問題的通知》、《關于做好年度國有資產評估項目統(tǒng)計分析工作的通知》等等規(guī)章文件，其監(jiān)管深入到評估的方方面面。
涉及金融評估，建設部、人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《房地產抵押評估指導意見》，實施聯(lián)合監(jiān)管。近年來為落實執(zhí)行巴塞爾協(xié)議，各大銀行還都建立了專門的押品管理與評估隊伍，不僅審核監(jiān)管外部專業(yè)評估機構，還在發(fā)展內部評估。
國土資源部僅自身需要就有基準地價、儲備地收儲、招拍掛底價、地價動態(tài)監(jiān)測、農用地分等定級、征地區(qū)片價、補地價、國企授權經營或作價出資地價等評估需求及監(jiān)管責任。
證監(jiān)會對包括評估、會計、律師、券商等在內的各類中介機構承擔的涉及證券業(yè)務都負有審核監(jiān)督的職責。
還有其他相關部門也有相應的評估監(jiān)管職責。
因此，監(jiān)管的職責不是只管兩頭——市場準入與出事后處罰，還應包括評估行為實施與結果使用的全過程。
監(jiān)管不是一家所謂行業(yè)管理部門能夠做到的，應尊重、歡迎相關政府部門在各自職責范圍內實施及配合監(jiān)管。
此外，監(jiān)管還應包括評估行為關聯(lián)方及社會大眾的監(jiān)督與制衡。政府有形之手伸出的時候，請不要忘了市場還有一只無形之手，請尊重、引導、扶持這張無形之手發(fā)揮作用，政府不是萬能的。
3、被遺忘的主體
十多年前的脫鉤改制把評估機構推向市場，歷盡酸甜苦辣，誰不期盼加強監(jiān)管、規(guī)范行業(yè)秩序、提高行業(yè)地位，能夠有尊嚴的活著。我們從業(yè)人員也不想違規(guī)出事，出事了就得擔責任。但不能把我們忘了，得給我們說話的機會吧。
因此，相關的責任認定與申訴機制、責任追究與承擔機制、救濟機制等，在草案中僅有局部體現(xiàn)，應補充完善。
4、修改意見
（1）調整監(jiān)管理念，吸收相關部門和社會的監(jiān)管力量，體現(xiàn)各有關部門的分工負責制。
（2）補充完善責任認定與申訴機制、責任追究與承擔機制、救濟機制。
或者將本法從行政管理法體系轉為民商法體系，由行政管理改為社會管理。
和平與發(fā)展是永恒的真理，我們呼吁，不要在評估行業(yè)推動強權、制造對立，不利于行業(yè)自身的發(fā)展。即使對評估機構名稱、股東、法定代表人設定限制是從資產評估開始的，但房地產、土地、采礦權探礦權評估對于資產評估機構是開放的，已有上千家機構取得了包括一級房地產評估、A級土地評估等最高級別評估資質（同時，沒有一家主營房地產、土地評估機構取得資產評估證券資格）。以客觀、公正、寬容、開放的精神，謹守誠實正直、貴乎自知的行業(yè)道德準則，是可以解決評估行業(yè)存在的問題的。
對于立法，我們期盼、支持行業(yè)能有一個基本法，但希望是一個清清楚楚、明明白白的基本法，一個能夠給予行業(yè)清晰未來的基本法。
謝謝！